Legea nr. 11/2024 privind statutul grefierilor şi al altor categorii de personal a fost declarată neconstituțională

Prin Decizia nr. 402/2024 publicată în Mon. Of. nr. 15/10.01.2025, Curtea Constituțională a României a declarat neconstituțională în ansamblul său Legea nr. 11/2024 privind statutul grefierilor şi al altor categorii de personal care ocupă funcţii de specialitate în cadrul instanţelor judecătoreşti, al parchetelor de pe lângă acestea şi al Institutului Naţional de Expertize Criminalistice.

Pentru a pronunța această decizie, Curtea a reținut că:

28. Cu privire la fondul excepţiei, Curtea observă că autoarele acesteia aduc mai multe critici de neconstituţionalitate diferitelor litere şi alineate ale art. 58, 205, 208, 209, 256, 257 şi 258 din Legea nr. 11/2024 din perspectiva încălcării principiului calităţii legii şi a principiului securităţii juridice. Art. 58 este parte a capitolului II – Cariera grefierilor şi a altor categorii de personal care ocupă funcţii de specialitate în cadrul instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea, secţiunea IV – Recrutarea şi numirea specialiştilor IT, ale specialiştilor criminalişti şi ale tehnicienilor criminalişti. Art. 205, 208 şi 209 fac parte din capitolul VI – Atribuţiile grefierilor şi ale altor categorii de personal care ocupă funcţii de specialitate în cadrul instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea. Art. 256, 257 şi 258 din Legea nr. 11/2024 fac parte din capitolul VIII – Dispoziţii tranzitorii şi finale al acestei legi. Aceste din urmă dispoziţii criticate stabilesc, în esenţă, norme intertemporale pentru a realiza trecerea la noua reglementare.
29. Deşi autoarele excepţiei de neconstituţionalitate formulează critici de neconstituţionalitate care vizează, în principal, chestiuni ce ţin de existenţa unui paralelism legislativ, necorelări între diverse soluţii legislative, caracterul imprecis şi lipsit de previzibilitate al unor soluţii legislative, nerespectarea principiului egalităţii în drepturi între diverse categorii de personal, în final, le translatează într-o critică ce se referă la legea în ansamblul său, în sensul că aceste deficienţe – unele redacţionale sau de concepţie – determină, pe de o parte, o anumită inconsistenţă şi incongruenţă la nivelul concepţiei de ansamblu a legii, iar, pe de altă parte, afectează securitatea juridică prin promovarea unor norme intertemporale cărora le lipseşte raţionalitatea în realizarea trecerii la noile reglementări.
30. Ca atare, mai întâi Curtea va evalua dacă normele intertemporale au aptitudinea normativă să creeze cadrul necesar unei receptări organice în ordinea normativă a noilor soluţii legislative promovate, şi anume cu respectarea principiului securităţii juridice, şi numai în măsura în care ajunge la o concluzie afirmativă va analiza criticile punctuale de neconstituţionalitate invocate.
31. Cu privire la normele intertemporale (tranzitorii), art. 26 teza întâi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, prevede că „Proiectul de act normativ trebuie să cuprindă soluţii legislative pentru situaţii tranzitorii, în cazul în care prin noua reglementare sunt afectate raporturi sau situaţii juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu şi-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări”. Art. 54 din aceeaşi lege stabileşte că „(1) Dispoziţiile tranzitorii cuprind măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ. (2) Dispoziţiile tranzitorii trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc şi să evite retroactivitatea acestuia sau conflictul între norme succesive”.
32. În situaţia adoptării unor noi acte normative, legea trebuie să conţină şi dispoziţii tranzitorii, care să cuprindă măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ (Decizia nr. 607 din 21 noiembrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 245 din 22 martie 2024, paragraful 17). Dispoziţiile tranzitorii cuprind măsurile ce se instituie cu privire la derularea raporturilor juridice născute în temeiul vechii reglementări care urmează să fie înlocuită de noul act normativ şi trebuie să asigure, pe o perioadă determinată, corelarea celor două reglementări, astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc şi să evite retroactivitatea acestuia sau conflictul între norme succesive (Decizia nr. 134 din 19 martie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 661 din 10 iulie 2024, paragraful 16). Rolul normei tranzitorii este acela de a corela vechea reglementare cu noua reglementare, prin stabilirea unor măsuri referitoare la raporturile juridice apărute în temeiul vechii reglementări menite să evite retroactivitatea noii reglementări sau conflictul între normele succesive. Obligaţia de a corela cele două reglementări, „astfel încât punerea în aplicare a noului act normativ să decurgă firesc”, are ca scop inclusiv evitarea hiatusului normativ cu privire la materia reglementată, legiuitorul fiind obligat să adopte măsurile necesare pentru a preîntâmpina un vid legislativ care poate genera consecinţe juridice negative (Decizia nr. 398 din 4 iulie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 869 din 27 septembrie 2023, paragraful 13, sau Decizia nr. 400 din 4 iulie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 942 din 18 octombrie 2023, paragraful 18).
33. Curtea a statuat, în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 467 din 2 august 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 7 august 2023, paragrafele 122 şi 123), că omisiunea de a reglementa norme tranzitorii menite să asigure coerenţa cadrului normativ reprezintă o încălcare a exigenţelor constituţionale referitoare la principiul securităţii juridice, care impune legiuitorului limite în activitatea de modificare a normelor juridice, limite care să asigure stabilitatea regulilor instituite. Astfel, respectarea art. 26 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 24/2000 – referitoare la dispoziţiile tranzitorii – concură la asigurarea unei legislaţii ce respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare (a se vedea şi Decizia nr. 845 din 18 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 500 din 13 mai 2021, paragraful 101). Având în vedere că legiuitorul nu a însoţit modificările aduse legii de norme tranzitorii exprese, menite să asigure previzibilitate şi certitudine modului de conformare la noile cerinţe legale, în lipsa elementelor de circumstanţiere menţionate mai sus, precum şi a unui termen rezonabil în care destinatarii normelor să se adapteze noilor prescripţii legale în scopul asigurării continuităţii în activitatea economică, instanţa constituţională a constatat că legea astfel modificată a fost adoptată cu încălcarea principiului securităţii juridice şi a principiului legalităţii, consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituţie (a se vedea şi Decizia nr. 846 din 18 noiembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 19 ianuarie 2021, paragraful 43). Rolul dispoziţiilor tranzitorii este acela de a permite o trecere graduală şi firească în timp de la situaţia de fapt şi de drept existentă la cea urmărită/avută în vedere de noua reglementare. Această tranziţie nu presupune o escamotare a situaţiei-premisă, ci acceptarea acesteia pentru a se realiza evoluţia treptată către finalitatea urmărită. De asemenea, tranziţia nu poate fi realizată ex abrupto, ci este necesară o abordare echilibrată şi raţională, care să asigure previzibilitatea normativă în domeniul vizat. Atingerea rezultatului urmărit se realizează în timp, în mod firesc, astfel ca destinatarii actului să nu fie expuşi unor situaţii aleatorii pe care însăşi reglementarea normativă adoptată o creează.
34. În jurisprudenţa sa, Curtea a subliniat că principiul securităţii juridice exprimă, în esenţă, faptul că cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă să o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă şi previzibilă (Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012). Securitatea juridică a persoanei se defineşte ca un complex de garanţii de natură constituţională sau cu valenţe constituţionale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligaţia constituţională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât şi valorificarea în condiţii optime a drepturilor şi libertăţilor fundamentale (Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68).
35. Curtea a mai statuat că securitatea juridică reprezintă una dintre valorile fundamentale ale statului, fiind cuprinsă în mod implicit la art. 1 din Constituţie, şi reprezintă o garanţie a statului de drept, iar raţiunea sa constă tocmai în protejarea individului de arbitrar, mai ales în relaţiile dintre individ şi stat. De altfel, Curtea a statuat, în jurisprudenţa sa, că, deşi nu este în mod expres consacrat de Legea fundamentală, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. În legătură cu acest principiu, instanţa europeană a reţinut că „unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice” (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunţată în Cauza Androne împotriva României, paragraful 44, Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României, paragraful 99). Curtea europeană a mai statuat că, „odată ce a fost adoptată o soluţie de către stat, ea trebuie implementată cu o claritate şi o coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiecţii de drept” (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, paragraful 92). În acelaşi sens, se reţin Decizia Curţii Constituţionale nr. 467 din 2 august 2023, precitată, paragraful 146, şi Decizia nr. 678 din 28 noiembrie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1119 din 12 decembrie 2023, paragraful 53.
36. Legiuitorul are obligaţia să identifice o soluţie legislativă raţională care să permită trecerea treptată şi firească la noul sistem, fără să fie afectate securitatea juridică şi previzibilitatea normativă. Această obligaţie derivă din principiul securităţii juridice, principiu de rang constituţional prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie (Decizia nr. 467 din 2 august 2023, precitată, paragraful 125).
37. Problema care se ridică în cauză este de a stabili dacă normele intertemporale atacate permit o tranziţie coerentă şi fluentă la noile reglementări referitoare la statutul grefierilor şi al altor categorii de personal care ocupă funcţii de specialitate în cadrul instanţelor judecătoreşti, al parchetelor de pe lângă acestea şi al Institutului Naţional de Expertize Criminalistice.
38. Cu privire la acest aspect, Curtea constată că normele intertemporale criticate au fost adoptate pentru a asigura armonizarea situaţiilor juridice născute sub imperiul vechii reglementări (în principal, Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1197 din 14 decembrie 2004) cu o nouă realitate normativă, însă nu reuşeşte să realizeze o tranziţie organică către aceasta. Mai exact, trecerea la organizarea personalului auxiliar al instanţelor/parchetelor în categoriile de grefier judiciar, grefier de şedinţă, grefier principal, grefier, agent procedural este realizată în mod abrupt, fără existenţa unei perioade de tranziţie, a unei gradualităţi necesare implementării noilor soluţii legislative, iar consecinţele pe care le generează pot compromite însăşi realizarea actului de justiţie. Ca atare, nu este suficientă elaborarea mai multor regulamente – acte de reglementare secundară – pentru a se trece la sau a înfăptui o reformă structurală a personalului auxiliar al instanţelor/parchetelor, întrucât implementarea noilor soluţii, pe de o parte, trebuie să se raporteze la respectarea principiilor constituţionale care stau la baza organizării şi funcţionării statului român şi, pe de altă parte, nu rezidă în excesul de reglementare, în reglementarea în detaliu, ci în dezvoltarea organică, coerentă şi treptată a domeniului respectiv. Salturile calitative, deşi posibile, nu fac altceva decât să demonstreze că regula, într-o societate democratică, o reprezintă gradualitatea evoluţiilor, o succesivitate a acestora la nivelul oricărui domeniu din viaţa statului.
39. Perioadele scurte sau nedeterminate în care se fac echivalările între funcţiile vechi cu cele noi, problemele ridicate de reîncadrarea personalului care îndeplineşte noile cerinţe, de reîncadrarea personalului care nu îndeplineşte aceste cerinţe, de conversia funcţiilor şi atribuţiilor, de corelarea cu atribuţiile aferente funcţiilor transformate, de schimbarea ex abrupto a atribuţiilor, de necesitatea realizării unor stagii de perfecţionare premergătoare acestor schimbări şi transformări profunde în structura corpului grefierilor, de redefinirea şi regândirea rolului acestui corp, de organizarea concursurilor, de capacitatea administrativă a Şcolii Naţionale de Grefieri, de echitabilitatea procedurilor, precum şi de grefarea unei noi funcţii în cadrul corpului grefierilor (grefierul judiciar) şi relaţiile funcţionale cu judecătorul sau cu alte componente ale sistemului de justiţie (asistentul judecătorului) aduc în discuţie o imperioasă etapizare şi gradare a realizării noii concepţii legislative. O reformă care nu este corect dozată – de la demararea unor proiecte-pilot la creşterea capacităţii administrative a autorităţilor implicate şi la conştientizarea schimbărilor ce vor fi operate – compromite însăşi finalitatea urmărită, generează insecuritate juridică, subminează în cadrul anumitor segmente funcţionarea autorităţii judecătoreşti şi afectează, totodată, drepturile şi libertăţile fundamentale atât ale celor supuşi reformei (grefierii), cât şi ale justiţiabililor.
40. Departe de a realiza o evaluare a unei reforme sau a oportunităţii unor soluţii legislative, aspecte care nu intră în competenţa Curţii Constituţionale, din moment ce implică probleme de opţiune legislativă, Curtea reţine că afectarea funcţionării autorităţii judecătoreşti prin promovarea unor reglementări care compatibilizează doar formal, şi nu substanţial, situaţii/raporturile juridice născute sub imperiul reglementărilor abrogate cu cele nou-instituite conduce la încălcarea însăşi a drepturilor şi intereselor legitime ale destinatarului actului de justiţie, mai exact a accesului la justiţie sau a dreptului la un proces echitabil soluţionat într-un termen rezonabil.
41. Totodată, personalul supus reformei, în lipsa gradării şi etapizării ei, poate ajunge în situaţii imprevizibile, cu afectarea exerciţiului dreptului său la muncă. Curtea a constatat (Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 793 din 23 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 93 din 31 ianuarie 2022, paragraful 17) că dreptul de acces la funcţiile publice este unul complex, fiind compus din cel puţin trei elemente esenţiale, şi anume: accesul/ocuparea efectivă a funcţiilor publice prin concurs; exercitarea acesteia şi încetarea raporturilor de serviciu. Aceste elemente sunt legate intrinsec de cariera persoanei care ocupă o funcţie publică, fiind, aşadar, inerente oricărei funcţii publice. Aceste norme intertemporale nu fac altceva decât să expună titularul funcţiei publice la o situaţie imprevizibilă ca urmare a reîncadrării pe o funcţie care nu este bine definită sub aspectul atribuţiilor şi îl poate pune în situaţia de a nu face faţă noilor cerinţe ale acesteia, aspect care, imediat sau în timp, poate conduce la eliberarea sa din funcţie. Or, este axiomatic că reglementarea carierei personalului, indiferent de categoria profesională în discuţie, trebuie să fie realizată în toate etapele sale în mod clar, coerent şi previzibil.
42. Impactul unei reglementări necorelate şi neintegrate în sistemul normativ asupra funcţionării sistemului justiţiei, având în vedere rolul grefierilor de a contribui la realizarea acesteia, echivalează cu o atingere adusă înseşi exercitării puterii de stat în parametrii stabiliţi de art. 1 alin. (3) din Constituţie în componenta referitoare la statul de drept.
43. Concluzionând, Curtea constată că normele intertemporale eşuează în realizarea unei treceri fluente la noile reglementări referitoare la statutul grefierilor prin lipsa unei etapizări şi gradări a noilor soluţii legislative aduse în discuţie. Mai mult, noile soluţii legislative trebuie integrate organic în cadrul legislativ existent pentru a evita suprapunerile de competenţe între asistentul judecătorului, funcţie deja reglementată prin Legea nr. 393/2023 privind statutul asistentului judecătorului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1132 din 14 decembrie 2023, şi grefierul judiciar, iar, în genere, atribuţiile întregului corp de grefieri trebuie astfel dimensionate încât să se completeze atât între ele, cât şi în raport cu ceilalţi participanţi cu rol contributiv în realizarea justiţiei. Rezultă că art. 256-258 din Legea nr. 11/2024 încalcă art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie sub aspectul securităţii juridice, în componenta sa de previzibilitate normativă, corelată cu exigenţele ce rezultă din principiul statului de drept.
44. Având în vedere viciul de neconstituţionalitate constatat, Curtea reţine că acesta are caracter dirimant cu privire la legea în integralitatea sa, întrucât afectează însăşi racordarea noii reglementări la situaţia normativă pe care o repudiază. În lipsa acestei conexiuni între cadrul normativ vechi şi cel nou, devin imposibil de conciliat exigenţele de securitate juridică inerent legate de reglementarea abrogată şi aspiraţiile legiuitorului de a promova noi soluţii legislative. Ca atare, neconstituţionalitatea dispoziţiilor menţionate determină, în consecinţă, neconstituţionalitatea legii în ansamblul său.
45. Prin Decizia nr. 261 din 5 mai 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 570 din 10 iunie 2022, paragraful 77, şi Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, Curtea a constatat că efectele deciziilor sale sunt consacrate expres prin prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora: „Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept”. De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală, „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”.
46. Curtea a reţinut că, în considerarea textelor constituţionale antereferite, constatarea neconstituţionalităţii prevederilor actului de reglementare primară abrogator nu are ca efect apariţia unui vid legislativ, ci determină reintrarea în fondul activ al legislaţiei a actelor abrogate, după publicarea deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I (a se vedea, în acelaşi sens, şi Decizia nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013).
47. În astfel de cazuri, în care se constată ca fiind neconstituţionale acte normative care abrogă alte acte normative, nu intervine o „abrogare a abrogării”, pentru a se putea reţine incidenţa dispoziţiilor art. 64 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora „Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial” – dispoziţii opozabile legiuitorului în activitatea de legiferare, ci este vorba despre un efect specific al deciziilor de constatare a neconstituţionalităţii unei norme abrogatoare, efect întemeiat pe prevederile constituţionale ale art. 142 alin. (1), care consacră rolul Curţii Constituţionale de garant al supremaţiei Constituţiei, şi ale art. 147 alin. (4), potrivit cărora deciziile Curţii sunt general obligatorii.
48. De altfel, Curtea a evidenţiat în mod expres această distincţie în cuprinsul deciziilor nr. 414 din 14 aprilie 2010 şi nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, precitate, reţinând că „acesta este un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale (…), sancţiune diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ” (a se vedea, în acelaşi sens, şi Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007, Decizia nr. 206 din 29 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 13 iunie 2013, Decizia nr. 417 din 15 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 743 din 2 decembrie 2013, sau Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, precitată, pct. VI).
49. Având în vedere cele expuse, reglementările legale abrogate prin Legea nr. 11/2024 reintră în vigoare la data publicării deciziei de neconstituţionalitate. Prin urmare, Legea nr. 567/2004, precum şi celelalte acte normative abrogate prin Legea nr. 11/2024 reintră în vigoare la data publicării prezentei decizii.